No setor público, o orçamento faz muito mais do que estimar custo. Ele é o teto da licitação, a régua para julgar se uma proposta é inexequível, a base para identificar sobrepreço e, depois, o ponto de partida de qualquer aditivo. Um orçamento frágil compromete a licitação inteira — e costuma aparecer, anos depois, numa auditoria.
Para a prefeitura e para quem licita: orçamento de referência frágil vira licitação questionada, aditivo logo no começo e auditoria anos depois. Bem feito, ele protege todos os lados.
Este artigo resume o que a Lei 14.133/2021 estabelece e como transformar as exigências em um processo de trabalho.
O que é orçamento de referência
Orçamento de referência é a estimativa de custo de uma obra ou serviço de engenharia elaborada pela Administração antes da licitação, com base em quantitativos e preços de referência, acrescida de BDI e encargos sociais. Ele define o valor estimado da contratação e serve de parâmetro para julgar as propostas.
A ordem dos parâmetros de preço (art. 23, §2º)
A lei define a ordem em que os parâmetros devem ser usados para chegar ao valor estimado de obras e serviços de engenharia, acrescido do BDI de referência e dos encargos sociais cabíveis:
- Composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente do SICRO, para obras e serviços de infraestrutura de transportes, ou do SINAPI, para as demais obras e serviços de engenharia.
- Pesquisa publicada em mídia especializada, tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, com data e hora de acesso.
- Contratações similares da Administração Pública, em execução ou concluídas no período de um ano anterior à pesquisa, com o índice de atualização correspondente.
- Pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.
Duas consequências práticas:
- Usar um parâmetro de ordem inferior exige mostrar por que o anterior não serviu (o serviço não existe no SINAPI, por exemplo). Essa justificativa precisa estar no processo.
- "Mediana" não é escolha do orçamentista: a lei fala em custo menor ou igual à mediana do sistema de referência.
Estados e municípios (art. 23, §3º): quando a contratação não envolve recursos da União, o valor pode ser definido por outros sistemas de custos adotados pelo ente federativo — as tabelas de DERs, de secretarias estaduais de obras, de companhias de saneamento.
O orçamento faz parte do projeto básico
A lei define projeto básico (art. 6º, XXV) como o conjunto de elementos com precisão adequada para definir e dimensionar a obra e possibilitar a avaliação do seu custo. Entre esses elementos está o orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados — obrigatório nos regimes de empreitada por preço unitário, por preço global, integral, na contratação por tarefa e no fornecimento com prestação de serviço associado.
Na contratação integrada e semi-integrada (art. 23, §5º), o valor estimado segue o mesmo §2º, podendo incluir parcela de remuneração do risco, e a estimativa pode ser baseada em orçamento sintético balizado no SINAPI ou no SICRO, admitida metodologia expedita ou paramétrica quando o anteprojeto não permitir mais detalhe.
Os regimes de execução são explicados em tipos de empreitada.
BDI e encargos sociais de referência
O valor estimado é composto por custo direto + BDI de referência + encargos sociais. Na prática:
- BDI: a referência mais usada são as faixas do Acórdão 2622/2013 do TCU, por tipo de obra, com BDI diferenciado para fornecimento de materiais e equipamentos. IRPJ e CSLL não entram (Súmula 254 do TCU). Ver como calcular o BDI.
- Encargos sociais: os do relatório do sistema de referência usado, coerentes com o regime (desonerado ou não). Calcular nos dois regimes e adotar o de menor valor é prática comum dos órgãos. Ver SINAPI desonerado ou não desonerado.
- Administração local: discriminada no custo direto, com critério de medição proporcional à execução, conforme orientação do mesmo acórdão.
Sobrepreço e superfaturamento
A lei traz as duas definições no art. 6º:
- Sobrepreço (LVI): preço orçado ou contratado em valor expressivamente superior aos preços referenciais de mercado — avaliado item a item, se a contratação for por preços unitários, ou no valor global, se for por tarefa, empreitada global, integral, semi-integrada ou integrada.
- Superfaturamento (LVII): dano ao patrimônio, caracterizado, entre outras situações, por medição de quantidades maiores que as executadas, deficiência de execução, alterações de orçamento que desequilibrem o contrato a favor do contratado e distorção do cronograma físico-financeiro.
A primeira nasce no orçamento; a segunda, na execução e na medição. As duas dependem de um orçamento com quantitativos rastreáveis.
Exequibilidade e garantia adicional (art. 59)
Para obras e serviços de engenharia, a lei usa o próprio valor orçado pela Administração como régua:
- §4º: são consideradas inexequíveis as propostas com valor inferior a 75% do valor orçado.
- §5º: proposta inferior a 85% do valor orçado exige do vencedor garantia adicional equivalente à diferença entre o valor orçado e o da proposta.
- §3º: na avaliação de exequibilidade e de sobrepreço, consideram-se o preço global, os quantitativos e os preços unitários relevantes, conforme o critério de aceitabilidade fixado no edital.
Num orçamento de R$ 10 milhões, uma proposta de R$ 8 milhões (80%) é aceitável, mas exige garantia adicional de R$ 2 milhões; uma de R$ 7,4 milhões (74%) cai na presunção de inexequibilidade. A aplicação desse limite tem sido objeto de interpretação pelos tribunais de contas; confira o entendimento vigente antes de aplicá-lo de forma automática.
Isso significa que um orçamento de referência superestimado também é um problema: ele infla o teto e afrouxa a régua de exequibilidade.
Depois do julgamento: as planilhas do vencedor
O art. 56, §5º, exige que o licitante vencedor reelabore e apresente as planilhas com quantitativos e custos unitários, com detalhamento do BDI e dos encargos sociais, ajustadas ao valor final da proposta. Nas empreitadas globais, integrais e nas contratações integrada e semi-integrada, os preços unitários servem para ajustes no cronograma físico-financeiro e para balizar aditamentos excepcionais.
Exemplo: verificando sobrepreço item a item
Numa licitação por preço unitário, o sobrepreço é avaliado item a item. Um trecho da análise de uma proposta contra o orçamento de referência (valores ilustrativos, já com BDI):
| Item | Unid. | Quant. | Referência (R$) | Proposta (R$) | Diferença |
|---|---|---|---|---|---|
| Concreto usinado fck 30, lançado | m³ | 620 | 612,40 | 655,00 | +7,0% |
| Aço CA-50 cortado e dobrado | kg | 48.000 | 9,85 | 9,60 | −2,5% |
| Forma de madeira para estrutura | m² | 3.900 | 96,20 | 118,00 | +22,7% |
| Alvenaria de bloco cerâmico 14 cm | m² | 5.200 | 78,30 | 74,10 | −5,4% |
| Subtotal | 1.634.828 | 1.712.420 | +4,7% |
No total do trecho, a proposta está 4,7% acima da referência — o que, olhando só o global, poderia passar. Item a item, a forma está 22,7% acima: R$ 85 mil a mais num único serviço, compensado em parte por itens abaixo da referência. É esse padrão (itens acima em serviços que costumam crescer, abaixo nos que costumam diminuir) que o critério de aceitabilidade de preços unitários do edital e o art. 128 da lei procuram neutralizar. Ver o tema do jogo de planilha em aditivo contratual em obras.
Por isso o edital precisa definir antes o critério de aceitabilidade: limite por item (por exemplo, nenhum preço unitário relevante acima da referência sem justificativa) e limite global, considerando os itens da curva A como relevantes.
Erros que mais aparecem em orçamentos de referência
| Erro | Consequência na licitação ou na execução |
|---|---|
| Quantitativos sem memória de cálculo | medição contestada; aditivos para "corrigir" quantidade |
| Projeto básico incompleto (sem sondagem, sem compatibilização) | aditivos de serviço novo logo nos primeiros meses |
| Composições de meses diferentes | orçamento sem data-base; reajuste com ponto de partida errado |
| Administração local dentro do BDI ou paga por mês fixo | pagamento de indireto durante atraso |
| BDI único para serviço e fornecimento de equipamentos | valor estimado inflado |
| Mobilização e canteiro desproporcionais ao porte da obra | sobrepreço em itens pagos no início |
| Encargos sociais de regime diferente do BDI | incoerência apontada na análise das propostas |
| Cronograma físico-financeiro incompatível com o orçamento | medições que antecipam pagamento |
O orçamento continua valendo depois da licitação
O orçamento de referência não é descartado com a homologação. Ele volta em quatro momentos:
- Aditivo de serviço novo: o preço é fixado aplicando ao preço de referência a relação entre proposta e orçamento-base (art. 127).
- Aditivo que mexe na planilha: o desconto global não pode ser reduzido em favor do contratado (art. 128).
- Reajuste: a data-base do orçamento é o ponto de partida da anualidade (Lei 10.192, art. 3º, §1º).
- Fiscalização e controle: a medição é conferida contra as quantidades e os critérios do orçamento. Ver boletim de medição.
Um orçamento bem documentado facilita a vida de todos nesses momentos; um orçamento frágil vira discussão em cada um deles.
Roteiro de elaboração
- Projeto básico completo — sondagens, levantamentos, especificações. Orçamento bom sobre projeto ruim continua ruim.
- Estrutura do orçamento alinhada às etapas do cronograma e aos critérios de medição.
- Quantitativos com memória de cálculo — a fiscalização vai medir contra eles. Ver levantamento de quantitativos.
- Composições do SINAPI ou do SICRO, com custo até a mediana, data-base e regime definidos. Ver também SICRO.
- Itens sem referência — cotações formais, com justificativa da ordem de parâmetros usada.
- BDI dentro das faixas de referência, ou justificado, e BDI diferenciado para fornecimentos.
- Curva ABC de serviços para identificar os itens relevantes que o edital vai usar como critério de aceitabilidade.
- Cronograma físico-financeiro compatível com o orçamento. Ver cronograma físico-financeiro.
- Índice de reajuste e data-base no edital (art. 25, §7º). Ver reajuste de contrato de obra.
- Memória de tudo no processo: fontes, datas, justificativas.
Perguntas que o controle costuma fazer
| Pergunta | O que precisa existir |
|---|---|
| De onde veio esse preço unitário? | código da composição, sistema, data-base, regime |
| Por que esse item não usou o SINAPI? | justificativa e fonte alternativa na ordem do art. 23 |
| Como foi calculada essa quantidade? | memória de cálculo ligada ao projeto |
| Por que o BDI está acima da faixa? | memória do BDI com justificativa por parcela |
| O cronograma é compatível com o orçamento? | cronograma derivado da mesma planilha |
Do orçamento à fiscalização, rastreável
Para prefeituras e órgãos, a rastreabilidade não termina no orçamento: as medições, os aditivos e o diário de obra precisam conversar com ele até o fim do contrato. O EVOP para o poder público reúne bases oficiais (SINAPI, SICRO e outras), orçamento com memória de cálculo e de BDI, contratos e aditivos, medições e diário de obra com registro fotográfico, com registro de quem aprovou cada etapa.
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Perguntas frequentes
O SINAPI é obrigatório em obra municipal?
Quando há recursos da União, o SINAPI (ou o SICRO, para infraestrutura de transportes) é o primeiro parâmetro do art. 23, §2º. Sem recursos da União, o município pode usar outro sistema de custos que adote (art. 23, §3º).
Qual a diferença entre sobrepreço e superfaturamento?
Sobrepreço é preço orçado ou contratado expressivamente acima do mercado. Superfaturamento é o dano efetivo, que acontece na execução — por exemplo, medir mais do que foi executado.
Proposta abaixo de 75% do orçamento é desclassificada?
A lei considera inexequíveis, para obras e serviços de engenharia, as propostas abaixo de 75% do valor orçado pela Administração. Entre 75% e 85%, a proposta pode ser aceita, mas exige garantia adicional.
